Nuovo CAD, PEC e FAX. Trasmissione di documenti alla P.A. e forma scritta

Il d.lgs. 235/10 ha apportato diverse modifiche al Codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. 82/05). Mi ero riproposto di commentare insieme alcuni passaggi, avendone ricevuto diverse sollecitazioni. Una di queste mi è giunta da Cristina Zaffini (A.P. Systems srl), che mi chiedeva alcune riflessioni sulla modifica dell’art. 45, co. 1, del CAD in relazione all’art. 43, co. 6, del D.P.R. 445/2000, in materia di trasmissione di documenti alla p.a.

L’art. 45, co. 1, del CAD ha visto, ad opera dell’art. 31 d.lgs. 235/10, la soppressione dell’esplicito riferimento al fax. Ecco il testo:

“I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico [ABROG.: ", ivi compreso il fax"], idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale”

La preoccupazione che mi è stata manifestata è che la modifica sia strumentale all’uso esclusivo della PEC e che talune pubbliche amministrazioni, di fronte ad un quadro sanzionatorio non particolarmente significativo, finiscano per non dotarsi degli strumenti tecnologici innovativi auspicati dalle politiche per l’innovazione della p.a., delineate dal ministro Brunetta.

L’art. 43, co. 6, D.P.R. 445/2010, stabilisce, ancora, che

“I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione tramite fax, o con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale”.

In tale disposizione, non abrogata, viene mantenuta la menzione del fax, che continua ad essere normativamente accreditato come uno degli strumenti di trasmissione telematico idoneo ad accertare la fonte di provenienza in relazione ai documenti trasmessi alla p.a. e a soddisfare il requisito della forma scritta, senza necessità di far seguire la trasmissione dell’originale.

La lettura sistematica delle norme tutte sopra citate fa apparire del tutto superflua e tecnicamente irrilevante la soppressione dell’inciso “, ivi compreso il fax” dall’art. 45, co. 1, del CAD. L’intento non mi pare sia quello di eliminare il fax o ridurre la sua rilevanza giuridica, sopratuttto in relazione all’equivalenza della forma scritta, a maggior ragione oggi che il fax tradizionale viene progressivamente soppiantato da sistemi elettronici (e-fax), sia in entrata che in uscita.

Che l’intento non sia questo può essere dedotto dal seguenti argomenti:

a) l’inciso soppresso era meramente esemplificativo;

b) il fax è considerato, nel testo di legge, una species rientrante nella ben più ampia categoria indicata con l’espressione “qualsiasi mezzo telematico o informatico”. Dunque, al fax continua ad applicarsi l’art. 45, co. 1, CAD nonostante la soppressione delle parore “, ivi comresop il fax”;

c) continua ad applicarsi l’art. 43, co. 6, del DPR 445/10 (menzionante esplicitamente il fax), senza alcuna contraddizzione con l’art. 45, co. 1, CAD. In entrambi i testi il fax è considerato un “mezzo telematico o informatico idoneo ad accertar[e] la fonte di provenienza” e in grado di soddisfare “il requisito della forma scritta”.

Le due disposizioni sembrano ridondanti ed, in effetti, lo sono.

C’è da chiedersi, allora, il perché della soppressione del riferimento al fax, all’interno dell’art. 45, co. 1, del CAD.

Probabilmente la questione interpretativa è da affrontare in riferimento all’art. 45, co. 2, del CAD, nel quale viene precisato che

“Il documento informatico trasmesso per via telematica si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestore, e si intende consegnato al destinatario se reso disponibile all’indirizzo elettronico da questi dichiarato, nella casella di posta elettronica del destinatario messa a disposizione dal gestore”.

Tale disposizione, infatti, presenta da tempo un testo che si adatta alle modalità di trasmissione della posta elettronica e meno al fax. Si parla espressamente di “casella di posta elettronica” (e di “gestore”), che mal si addicono alla trasmissione tramite fax tradizionale.

Pertanto, senza arrecare danni all’impianto sistematico e senza con ciò escludere il fax dal novero dei documenti trasmessi alla p.a. con valore di forma scritta, se non altro per l’operatività dell’art. 43, co. 6, D.P.R. 445/00, sembra si sia voluta correggere una distonia tra il primo e il secondo comma dell’art. 45 del Codice dell’amministrazione digitale.

La validità del fax, però, continua a rimanere indiscussa anche con la riforma operata dal d.lgs. 235/2010.

Anzi, a ben guardare, la riforma ha apportato anche un’altra significativa modifica: quella di cui all’art. 48, co. 1, CAD dedicato alla posta elettronica certificata, la quale non è più contemplata come tecnologia esclusiva nella dizione normativa.

Al testo originale dell’art. 48, co. 1, CAD, secondo cui

“La trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante la posta elettronica certificata ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68.

è stato infatti aggiunta (ad opera del d.lgs. 235/10) la seguente espressione

“, o mediante altre soluzioni tecnologiche individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito DigitPA”.

La PEC non guadagna terreno, ma sembra perderlo.

Fabio Bravo

www.fabiobravo.it

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3 risposte a Nuovo CAD, PEC e FAX. Trasmissione di documenti alla P.A. e forma scritta

  • Nello scrive:

    Secondo me, alla luce di quanto detto nel presente articolo, nonché ai sensi dell’art. 6 della Legge 35 del 4.4.2012, il FAX è uno strumento valido per la trasmissione anche degli atti di stato civile tra comuni, ovvero garantisce la provenienza del documento, con tanto di firma e dichiarazione di conformità sulle copie scannerizzate o fotocopiate. Ciò anche perché alcuni comuni, come il mio, hanno una sola casella di PEC, non utilizzabile da tutti gli uffici. Alcuni comuni mi fanno problemi per l’accettazione degli atti al fine della trascrizione, e pretendono il cartaceo. Quali norme e argomenti si possono esporre a favore dell’utilizzo del FAX, anziché l’invio cartace?

  • Michele Martoni scrive:

    Il tema è davvero di grande interesse.
    Mi permetto, e spero possa essere utile, di riprendere alcuni passaggi della norma.
    L’art. 6 del DL 5/2012 (L. conv. 35/2012) in realtà dispone che determinate comunicazioni di dati fra pubbliche amministrazioni avvengano secondo precise modalità.
    In argomento il comma 1 richiama la modalità telematica “in conformità alle disposizioni” del CAD.
    La disposizione del CAD che si occupa di trasmissioni fra pubbliche amministrazioni è propriamente l’art. 47 il quale limita fortemente le possibili modalità di comunicazione fra PA.
    Cosa diversa se parlassimo di comunicazioni fra imprese e PA o fra cittadini e PA.
    Lo stesso dispone infatti che:
    “1. Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono mediante l’utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza.
    2. Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se:
    a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata;
    b) ovvero sono dotate di segnatura di protocollo di cui all’articolo 55 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445;
    c) ovvero è comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all’articolo 71;
    d) ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68.
    3. Le pubbliche amministrazioni e gli altri soggetti di cui all’articolo 2, comma 2, provvedono ad istituire e pubblicare nell’Indice PA almeno una casella di posta elettronica certificata per ciascun registro di protocollo. La pubbliche amministrazioni utilizzano per le comunicazioni tra l’amministrazione ed i propri dipendenti la posta elettronica o altri strumenti informatici di comunicazione nel rispetto delle norme in materia di protezione dei dati personali e previa informativa agli interessati in merito al grado di riservatezza degli strumenti utilizzati.”.

    Una possibile semplificazione potrebbe quindi, ad esempio, comportare l’uso della posta elettronica (anche semplice) affiancata da sistemi di contrassegno elettronico (v. anche art. 23 ter, comma 5, del CAD) che potrebbero per l’appunto – almeno ipoteticamente – rientrare nella definizione di strumenti per l’accertamento della provenienza della comunicazione.

    Il tema nondimeno è davvero estremamente complesso e soltanto una attenta analisi dei procedimenti e delle esigenze della amministrazione in concreto possono consentire una valutazione completa e corretta dello scenario fattuale e dunque delle possibili strategie maggiormente efficaci e con il costo inferiore, anche in termini di organizzazione.

    A presto,
    Michele Martoni

  • Fabio Bravo scrive:

    Vi ringrazio per gli interventi. Concordo con il collega Michele Martoni.
    Posso aggiungere che, in materia di “consultazione diretta, da parte di una pubblica amministrazione o di un gestore di pubblico servizio, degli archivi dell’amministrazione certificante, finalizzata all’accertamento d’ufficio di stati, qualita’ e fatti ovvero al controllo sulle dichiarazioni sostitutive presentate dai cittadini” è vigente l’art. 43 DPR 445/2000, il quale stabilisce espressamente, al co. 3, che “Quando l’amministrazione procedente opera l’acquisizione d’ufficio ai sensi del precedente comma, puo’ procedere anche per fax e via telematica”.
    In chiusura dell’art. 43 è vigente il co. 6, ove testualmente si stabilisce che “I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione tramite fax, o con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale”.
    Potrebbe sostenersi che la norma, nel riferirsi a “chiunque”, abbia inteso includere anche altre pubbliche amministrazioni, dato che – tra l’altro – ad esse si riferiscono i precedenti commi del medesimo art. 43. Del resto, se l’invio del documento via fax equivale a forma scritta, senza necessità dell’invio dell’originale, quando l’invio medesimo è fatto da un privato ad una p.a., non si vede perché lo stesso principio non possa valere quando l’invio sia effettuato da una p.a. ad un’altra p.a., visto che nel secondo caso l’affidamento sulla provenienza e sull’identità del documento dovrebbe essere addirittura maggiore.
    Il successivo art. 44 del DPR 445/2000, dedicato alla “Acquisizione di estratti degli atti dello stato civile”, non pone restrizioni in materia di uso del fax, per cui potrebbe essere evocato il precedente art. 43.
    Tali disposizioni non mi pare risultino abrogate dal CAD.
    L’art. 47 del CAD introduce, è vero, il principio secondo cui le comunicazione tra PA “avvengono mediante l’utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa”. Tuttavia l’uso dell’indicativo (“avvengono”) senza alcun ulteriore avverbio (es. “esclusivamente”) e l’assenza di sanzioni in caso in mancato uso della posta elettronica potrebbero lasciare aperta la strada a possibili interpretazioni che ammettono strumenti di comunicazione differenti, tra cui, appunto, il fax (ai sensi dell’art. 43 DPR 445/2000).
    La soluzione, tuttavia, si complica perché deve essere tenuto conto di come dette norme si vanno ad integrare con la disciplina sul documento informatico di cui agli artt. 20 ss. del CAD, tra cui (ad esempio) l’art. 22 (copie informatiche di documenti analogici) e l’art. 23 (copie analogiche di documenti informatici), nonché con le restanti disposizioni in materia.
    Per rispondere compiutamente all’interessante quesito da Lei sollevato, in altre parole, occorrerebbe un’analisi specifica della complessa fattispecie da Lei solo sinteticamente accennata, anche al fine di valutare soluzioni innovative che possano eliminare le criticità ed ottimizzare l’efficienza.

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